完善外汇市场自律机制

  近年来,随着跨境资金流向规模增大,市场主体便利化需求不断增长,外汇管理改革进程不断加快,外汇管理部门赋予了银行越来越多的职能,然而在具体执行过程中,部分银行未能真正做到尽职自律,导致许多逾越政策底线的案例发生。以外汇市场自律机制建立为契机,形成体系完备、功能齐全的自律化系统,在整个外汇管理领域落实银行自律管理势在必行。

  (一)自律管理是提高外汇管理效率,降低银行外汇交易成本的有效选择。在与银行开展监管博弈的过程中,如果任何违法、违规行为都由外汇局直接处理,不仅监管成本高,而且将使监管部门陷入日常琐事中,影响对货币政策与宏观调控等金融大局的掌握。在对银行进行现场和非现场检查外,同时以外汇管理部门为监管的主体,发挥商业银行行业组织的自律作用,让其承担部分本行业自律管理的任务,无疑更有利于监管任务的完成。

  (二)自律管理是银行主体道德理性的体现,是市场机制顺利运作的保障。银行业自律管理是在市场经济中倡导经济民主的制度回应,以市场主治为导向的社会运作中,自律是外汇监管不可或缺的组成部分,同时也是银行业有效运作的必然构成,这是因为我们所欲构建的是一种有规则的,有秩序的市场经济,而不是仅强调片面自由的杂乱无章的市场。

  (三)自律管理是银行通过行业规范加强外汇内控机制、规范运作的迫切需要。商业银行普遍存在着内控机制不健全、风险管理能力不足的弊病。行业自律将填补监管部门减少直接管制带来的监管 “空白地带”,将弥补外汇监管方式变革中出现的漏洞。

  (四)加强自律管理是适应外汇创新的内在需要。创新所具有的突发性也往往使监管部门难以及时采取科学、合理、有效的管制措施。行业自律组织对本行业动态较为了解,对银行业的外汇创新能够及时作出适度的反应,在不浪费金融效率的前提下,采取引导与规范同业创新的自律措施,是外汇监管的重要组成部分。

  (一)配套规则体系缺失,仅依赖于银行自行制定规则无法真正贯彻落实自律的理念和要求。银行自律管理问题,很大原因在于缺乏配套规则体系作为后续支撑。一方面,银行不知如何具体操作、如何把握审核尺度和审核标准、如何加强内部自律,导致银行难执行甚至以此为借口不执行;另一方面,银行是市场化经营的主体,银行在业绩考核和同业竞争压力下,银行没有动力从宏观目标角度主动落实自律,也缺乏尽职审查的主动性和自觉性。

  (二)银行落实自律受利益驱动和市场竞争因素影响。一是自律概念在基层银行中未能“深入人心”。基层银行普遍对自律的概念和内涵认识不清、把握不准。银行对自律的执行要求认识也不够清晰,各自的执行标准存在差异。二是面临业务合规与自身利益之间的冲突。由于市场竞争、审查成本等因素的影响以及缺乏明显的约束机制,银行对交易本身的真实性关注较少。

  (三)对于不同银行主体缺乏约束激励机制。目前,银行自律情况尚未纳入银行执行外汇管理规定情况考核,对自律到位的银行缺乏奖励机制,对自律执行不到位的银行亦缺乏约束和惩处。严格自律可能导致客户选择其他执行尺度较为宽松的银行办理业务,从而导致客户资源流失。激励约束机制的缺乏导致银行自律的积极性和主动性难以提高。

  (四)自律主体内控制度不全面或执行不到位,难以有效发挥自律作用。一是个别银行缺少规范的外汇业务内控制度和操作指引;二是个别银行内控制度和业务操作规程的制定仅用于“装门面”,直接照搬或转发外汇局文件作为业务操作规程的现象较为严重,削弱了银行自律的效果;三是操作规程与实际业务结合不紧密,更新较为滞后。如针对外汇领域的创新产品,相应的内控制度和操作细则往往更新不及时。

  (一)自律主体的建构。主体建设包括内部机构设置、相关人员管理、组织经费来源和公会文化营造四个要素。将经营外汇业务的银行纳入一个统一的组织中,完善其内部组织机构。设立委员会及会员代表大会,采取例会制度,人员由成员单位兼职;设秘书处,作为协会组织的常设机构,设立专职人员。将自律机构发展培育成贯彻、执行自主管理政策的工具。

  (二)自律规则的制定。自律规则是实施自律的前提,制定《外汇业务自律公约》、《外汇业务自律工作机制》等,加入自律公约后成员单位应认真履行核心成员职责,严格遵守国家法律、法规和政策以及自律公约,落实好国家外汇管理局的各项政策和系列措施,严格执行相关业务程序,按照展业三原则要求,审慎经营外汇业务,维护公平竞争的市场秩序,共同推动公约目标的实现。

  (三)自律机制的运作。应包括银行内部自律机制、银行同业之间的自律、金融市场中客户的监督机制。在自律机制框架下,参与者如果不能遵守公约、规范经营,就无法享受约定的权利,无法在市场中继续发展。以此促进成员“他律”与“自律”并重,“外部约束”与“内部激励”并重,提高外汇业务的规范化水平。

  (四)自律组织功能的发挥。服务功能、维权功能与中介功能都需要一些具体的机制设计才能得以更好地发挥,如维权功能的实现就需要风险防范机制、联合行动机制、双向维权机制的相互配合与共同作用;中介功能则需要信息传递机制加以细化。

  (一)提高外汇从业人员素质是自律的根本。外汇从业人员的素质高低是金融机构自律水平高低的重要决定因素之一。一是应完善从业人员的资格审查制度,从源头上控制风险。二是应建立完善的激励和约束机制,让从业人员不想违规、不敢违规,鼓励守法经营,建立正向激励机制,提高监管效率。

  (二)加强内部控制是自律行为的核心。引导银行加强银行业自身内部管控,从内因上强化银行自律的内部机制保障。将对银行的自律要求细化为对银行机构设置、内控制度建设、业务系统完善、客户调查、持续监控等方面的具体规定,并加强对银行内部制度的整体评估,定期开展银行内控机制运行情况检查,督促银行不断完善内部制度建设。

  (三)发挥外部中介力量的作用是自律的重要保障。借鉴国外经验,扩大中介机构的职能,定期报告有关银行的内控情况,检查监管部门规定和要求的执行情况,核定银行数据和材料的准确性、完整性,以提高现有监管效率,弥补单一依靠监管机构不足,形成对外汇业务的社会监督。

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